Zo bouw je een ‘Frankenstaat’ als Polen en Hongarije – een stappenplan

Politieke leiders in Polen en Hongarije weten hun autocratische optreden te verhullen met een democratisch laagje. Wat is hun geheime recept?

Dit artikel van Jenne Jan Holtland verscheen op 22 juni 2018 in de Volkskrant.

Dit verhaal begint in een laboratorium. Victor Frankenstein is een student anatomie. Voor hem liggen twee armen, een levenloos hoofd, een romp en een paar benen. Frankenstein rijgt ze als een bouwpakket aan elkaar. Hij doet er twee jaar over. Wat er daarna gebeurt in Mary Shelleys griezelroman, is door Hollywood omarmd en op het grote doek gebracht: de creatie van de student komt tot leven, wandelt het laboratorium uit en zaait dood en verderf.

Mary Shelley schreef Frankenstein in 1818. Voor Kim Lane Scheppele (62), hoogleraar aan de prestigieuze universiteit van Princeton, is het monster van tweehonderd jaar geleden een welkome metafoor. Ze houdt zich al jaren bezig met het beleid van een andere Victor, de Hongaarse premier Viktor Orbán. Scheppele woonde ruim vier jaar in Hongarije en spreekt de taal vloeiend. Ze is een scherp criticus van Orbáns beleid. In een essay van een paar jaar geleden opperde ze een naam voor Orbáns Hongarije: een ‘Frankenstaat’.

Het monster in de roman bestaat uit lichaamsdelen die ieder op zichzelf van een gezonde man of vrouw hadden kunnen zijn. Lijm je de delen aan elkaar, dan krijg je een monster. Zo ook bij de ‘Frankenstaat’ van Viktor Orbán, zegt Scheppele. Aan de losse lichaamsdelen – of: wetten – van zijn nieuwe Hongarije is eigenlijk niks te zien. Ze zien er patent uit, tiptop democratisch, denk je als buitenstaander. Pas als je de wetten in hun onderlinge samenhang beziet, komt het ondemocratische monster tot leven.

Tegen die andere ‘Frankenstaat’, Polen, loopt een zware strafprocedure (‘artikel 7’). Uiteindelijk kan die Polen het stemrecht in de Europese Unie kosten. Dinsdag loopt een nieuwe deadline af die eurocommissaris Frans Timmermans gesteld heeft aan het land, om de omstreden hervormingen van de rechterlijke macht terug te draaien. Niets wijst erop dat Warschau dat van plan is.

***

Wereldwijd gaat het ronduit beroerd met de democratie. Denktank Freedom House registreerde in 2017 voor het twaalfde jaar op rij een afname in mondiale vrijheid. De rechten van minderheden, de rechtsstaat en de persvrijheid staan in steeds meer landen onder druk. Toch blijven types als Orbán en Jaroslaw Kaczyński (Polen) razend populair; begin april werd Orbán voor de derde keer op rij verkozen tot premier. Kaczyński’s partij blijft comfortabel de grootste in de peilingen.

Voor politicologen als Scheppele is het puzzelen: landen die zich naar buiten toe presenteren als prima democratieën met vrije meningsuiting en verkiezingen, blijken op de snijtafel een gekke mengvorm met sporen van autoritarisme en vriendjespolitiek. De nieuwe autocraten lichten dissidenten niet om 5 uur ’s ochtends van hun bed. Ze schieten niet op demonstranten. Ze hullen zich in een mantel van wetjes en wetten.

De draaiboeken van Kaczyński en Orbán komen op veel punten overeen. Maar wat staat er precies in? Hoe bouw je de perfect functionerende ‘Frankenstaat’?

Stap 1: Schakel de scheidsrechter uit

Het eerste wat je na een verkiezingsoverwinning doet, is de hoogste scheidsrechter aan je zijde krijgen. ‘In zowel Polen als Hongarije is dat het Constitutioneel Hof’, zegt Kim Lane Scheppele aan de telefoon, vanuit Princeton. ‘Als je dat lam hebt gelegd, heb je de handen vrij om te doen wat je wilt.’

Ze legt de methode-Orbán uit. ‘In 2010 leverden de verkiezingen hem een tweederde meerderheid op. Die meerderheid stelde hem in staat de bevoegdheden van het Hof te verruimen, zodat het ineens een enorme berg werk had. Daarmee had hij een excuus om het aantal rechters uit te breiden van 11 naar 15. De vier nieuwe benoemingen kwamen allemaal van Fidesz, Orbáns rechts-nationalistische regeringspartij. Drie jaar later zat de termijn van nog eens vier rechters erop, en had hij het Hof in zijn zak.’

In Polen had regeringspartij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) niet de luxe van een tweederde meerderheid in het parlement. Het kon de grondwet niet zomaar wijzigen. In plaats daarvan benoemde PiS vijf rechters in het Constitutioneel Hof, terwijl het grondwettelijk maar twee mocht benoemen. Daarop floot het Hof (in oude samenstelling) de regering terug. Dat vonnis publiceerde PiS niet in de staatskrant, zodat het ongeldig werd. De oude rechtbankvoorzitter ging met pensioen, de nieuwe doet exact wat PiS wil. ‘Een coup zonder een coup’, vat een Poolse diplomaat de strategie samen.

Stap 2: Neem de publieke media over

‘Stel: je bent een autocraat. Dan wil je zeker weten dat de media aan jouw kant staan.’ Aan het woord is Laurent Pech, hoogleraar Europees Recht aan Middlesex University. Op Twitter doet hij manmoedige pogingen beweringen van de Poolse regering te factchecken. ‘Eén methode is om bevriende oligarchen kranten en radiostations op te laten kopen, zoals Orbán doet. Of je neemt, zoals in Polen én Hongarije, het regulerend orgaan voor de media over. Voor buitenstaanders is het dan moeilijker te zien wat je aan het doen bent.’

Instituties zoals rechtbanken en vrije media ontlenen hun geloofwaardigheid aan het feit dat ze (mede) de belangen van de burger vertegenwoordigen. Die claim op representatie is bedreigend voor populisten, zo schrijft politicoloog Yascha Mounk in The People vs. Democracy. Immers: zij alléén vertegenwoordigen ‘het volk’. Zodra populisten aan de macht komen, richten ze daarom hun pijlen op ‘alle instituties’ die hun ‘morele monopolie op representatie’ betwisten.

Als EU-lidstaat moet je niet te wild tekeergaan, zegt Laurent Pech. Dat valt te veel op. ‘Dus wat autocraten-in-de-dop toepassen, is het zogeheten chilling effect. Je ontslaat niet alle journalisten bij de publieke omroep, maar bijvoorbeeld tien of twintig. Daar gaat een signaal van uit. Op de werkvloer ontstaat angst, en werknemers gaan netjes de partijlijn volgen om hun baan te behouden. Bij rechters is het net zo. Stel dat je als rechter onafhankelijk bent in 98 procent van de zaken. Prachtig, maar als je moet oordelen over een lid van de regeringspartij, ga je op je tellen passen.’

Stap 3: Presenteer je kiezers een aantrekkelijk verhaal

Polen en Hongarije zeggen tegen de buitenwereld: we halen de bezem door het systeem, overal zitten nog verstokte communisten. ‘Ik heb er lang genoeg gewoond’, lacht Kim Lane Scheppele, ‘naar communisten kun je lang zoeken.’ De wortels van dit verhaal liggen in de jaren negentig, zegt ze. ‘Staatsbedrijven werden in hoog tempo geprivatiseerd, zonder dat er een duidelijke juridische structuur voor was. Alleen mensen met connecties met het oude regime van vóór 1989 profiteerden. Kaczyński zegt tegen zijn kiezers: geef mij de kans die transformatieperiode over te doen. Dit keer gaan jullie profiteren.’

Hoe wijdverbreid de onvrede is, ontdekte Maciej Gdula (41), een Poolse socioloog. Voor zijn nieuwste boek deed hij diepte-interviews in een niet nader genoemd stadje. Zijn stelling: niet de ‘deplorables’ onderaan de ladder, maar de Polen uit de middenklasse vallen als een blok voor de belofte van PiS. Ze hebben geprofiteerd van de toetreding tot de EU (2004) en kunnen ieder jaar op vakantie. Op een terras in Warschau vergelijkt Gdula ze met de bassist in een jazzbandje. ‘Prima dat we mee mogen doen, maar nu willen we ook een keer een solo! Ze willen gezien worden; dat hún mensen ook eens rechter kunnen worden, of baas van een staatsbedrijf. Ze staan te juichen nu PiS belooft de oude elite te vervangen door een nieuwe.’

Stap 4: Creëer een vijand

Zonder zondebok gaat het niet, aldus Scheppele en Pech. Hongarije voerde een haatcampagne tegen George Soros en diens veronderstelde plan om met de komst van ‘miljoenen’ migranten de Hongaarse natiestaat kapot te maken. ‘Autocraten zijn altijd op zoek naar fictieve vijanden’, zegt Pech. ‘Dat kunnen slapende communisten zijn of George Soros. Zodra de ene is uitgewerkt, bedenk je een nieuwe. Het gevolg is dat burgers zich niet langer bezighouden met wat werkelijk speelt in hun land, maar in een voortdurende staat van paniek leven. Die diepe angst speelt de regerende partij in de kaart.’

Stap 5: Wijzig de kieswet

‘Verkiezingen rechtvaardigen alles’, zegt Scheppele. ‘Dus nadat je verkozen bent als autocraat, doe je er goed aan de kieswet te veranderen. Orbán heeft dat tussen 2010 en 2014 gedaan. Het nieuwe systeem maakt het voor de oppositie onmogelijk om hem te verslaan.’ Een deel van de nieuwe kieswet is gebaseerd op wat in de Verenigde Staten gerrymandering heet: het manipuleren van de grenzen van kiesdistricten, om per district een maximaal effect te behalen. Zo kon het gebeuren dat Orbán tijdens de laatste verkiezingen met nog geen 45 procent van de stemmen ruim 67 procent van de zetels binnensleepte.

Polen heeft hetzelfde draaiboek uit de kast geplukt. De kiescommissie zal na de volgende parlementsverkiezingen (2019) niet langer gekozen worden door juristen, maar door een parlementaire meerderheid – momenteel in handen van regeringspartij PiS.

Stap 6: Stel juristen aan

Per mail stuurt Scheppele een kaartje van Europa dat dateert van afgelopen herfst. Iedere lidstaat krijgt een kleurtje op basis van de studieachtergrond van de regeringsleider. Nederland is blauw (geschiedenis), Duitsland groen vanwege de studie chemie van Angela Merkel. Midden-Europa kleurde rood: Orbán is een jurist, Kaczyński ook, evenals de presidenten van hun beider landen.

Scheppele vindt het geen toeval. ‘Vroeger pleegde je een coup met behulp van het leger. Nu doe je dat met juristen. Een juridische overwinning ziet er een stuk geloofwaardiger uit. Het grote publiek kan niet volgen wat er precies gebeurt, omdat het te technisch is.’ Volgens Scheppele zijn juristen in Boedapest tot in de haarvaten ingevoerd in de wetboeken van andere Europese landen. Daar is altijd een vergelijkbaar mechanisme te vinden.

Toen Polen vorig jaar wetten aannam die de regeringspartij in staat stelde eigen rechters te benoemen, kwam er een lawine van kritiek. Poolse ministers bleken ineens opvallend goed op de hoogte van het Spaanse, Deense en Nederlandse recht. Onder een rechterlijke benoeming in Nederland moet de handtekening staan van de koning en de minister van Justitie. Was dat soms geen politieke beïnvloeding?

Stap 7: Wees Europa te snel af

Uit handen van de Europese Commissie blijven is eenvoudig, zeggen Scheppele en Pech. De Europese besluitvorming gaat uitzonderlijk traag. Tegen de tijd dat Brussel (na maanden) doorbijt en met sancties dreigt, is de schade al aangericht. Polen en Hongarije hebben dan al zoveel tijd gewonnen dat hun maatregelen niet langer zijn terug te draaien. In Brussel leggen ze een paar zelf uitgekozen ‘concessies’ op tafel. Om gezichtsverlies te voorkomen, zal de Commissie daar vaak mee akkoord gaan.

Orbán beheerst deze ‘pauwendans’ tot in de puntjes. Tijdens die Brusselse dans, zo verklaarde hij in het bijzijn van partijvrienden, ‘knikken we met onze hoofden bij twee of drie van de zeven voorstellen. […] De twee voorstellen die we toch niet willen, wijzen we af, zodat we met de meerderheid akkoord zijn gegaan.’

Volgens Pech is het een ongelijke strijd. ‘In een autocratisch systeem is weinig discussie. De leider besluit wat er gaat gebeuren. De EU daarentegen heeft allerlei gremia: de commissie, de raad, het parlement. Wat overblijft, is de kleinste gemene deler, een verwaterd compromis.’

***

Aan het slot van de roman van Mary Shelley krijgt de student Frankenstein spijt. Hij reist tot aan de Noordpool om zijn monster te pakken te krijgen en te doden. Maar het beest is verdwenen.

En dat is precies het probleem, zegt Scheppele. De Frankenstaat krijgt een eigen leven buiten het laboratorium. Hij mengt zich onder de gewone democratieën, waar hij anderen kan aansteken om ook te beginnen met wilde experimenten. Scheppele ziet een besmettingsgevaar. Ook in Roemenië liggen rechters en aanklagers nu in de vuurlinie. ‘Als de Europese Commissie niets doet aan Polen of Hongarije, waarom zouden andere lidstaten dan niet in hun voetstappen volgen?’